Insularità e Sardegna: dal riconoscimento costituzionale all'attuazione

di Mario Medde

Premessa

Il riconoscimento dell'insularità nella Costituzione italiana è un risultato importante, ma a quasi quattro anni di distanza resta in larga parte una promessa da tradurre in atti. Gli strumenti istituzionali ci sono (una commissione bicamerale, un fondo nazionale, tavoli tecnici), mentre mancano le risorse adeguate, gli indicatori ufficiali dei costi e, soprattutto, norme vincolanti che obblighino Stato e Unione europea a tenere conto della condizione insulare nelle proprie decisioni.

Sul piano europeo la situazione è simile e sta cambiando solo ora. L'insularità è riconosciuta dall'art. 174 del Trattato sul funzionamento dell'UE (TFUE), che però non attribuisce da solo una competenza generale per misure compensative specifiche: gli interventi devono trovare fondamento nelle pertinenti basi giuridiche e nelle normative settoriali dell'Unione, mentre per le regioni ultraperiferiche l'art. 349 prevede esplicitamente misure specifiche. Il 10 giugno 2026 la Commissione ha presentato la prima Strategia dell'UE per le isole: è un passo importante, ma è una comunicazione politica che «valuterà» e «inviterà», non un atto vincolante.

Il messaggio che ne discende, coerente con quanto la CISL sarda sostiene da oltre vent'anni, anche con iniziative specifiche, è che la battaglia non si chiude con la riforma costituzionale che ha inserito l'insularità nella Costituzione. Occorrono per la Sardegna maggiori poteri, una fase di corresponsabilità di Regione e Governo, atti operativi misurabili e un'iniziativa unitaria a Cagliari, a Roma e a Bruxelles.

Una precisazione è necessaria. Il riconoscimento dell'insularità è stato introdotto dalla legge costituzionale 7 novembre 2022, n. 2, approvata dal Parlamento nazionale, che ha aggiunto un sesto comma all'art. 119 della Costituzione. La responsabilità dell'attuazione ricade dunque in primo luogo sullo Stato, ma il problema nel suo insieme coinvolge la responsabilità della UE e della stessa Regione.

Che cosa è l'insularità e quanto costa

L'insularità non è soltanto un dato geografico. È una condizione strutturale e permanente che produce costi e limiti di accesso: discontinuità territoriale, dipendenza dai trasporti marittimi e aerei per persone e merci, piccola scala dei mercati, difficoltà di collegamento alle reti (energetiche, digitali, infrastrutturali), maggiore fragilità demografica. Per la Sardegna si aggiungono la doppia insularità di alcune isole minori e il fatto, ricordato dalla stessa Regione, di essere l'unica grande regione italiana non connessa alla rete nazionale del metano.

Quantificare questi svantaggi è il presupposto di qualunque compensazione. Le stime disponibili variano per natura, metodo e ambito, e vanno lette distinguendo gli indicatori di costo diretto dalle stime econometriche della perdita di prodotto:

• OCSE (indicatori di costo). Il rapporto OCSE «Policy Pathways Beyond the Shoreline: Enhancing Resilience and Innovation in Island Economies» (OECD Rural Studies, febbraio 2026), richiamato dalla Commissione europea, ha elaborato un quadro metodologico per misurare gli svantaggi delle economie insulari, con casi di studio in Croazia, Grecia e Svezia. Riporta, per alcuni dei casi esaminati, costi di trasporto fino al 300% superiori ai riferimenti continentali, una spesa delle amministrazioni locali pro capite superiore del 30-50% e prezzi delle abitazioni più alti del 75-130% in alcuni comuni insulari. Si tratta di risultati riferiti a contesti determinati, non di coefficienti universali né automaticamente applicabili alla Sardegna.
• OCSE (stime del costo per la Sardegna e la Sicilia). Per la Sardegna il rapporto richiama una precedente stima della cosiddetta «tassa dell'insularità» pari al 18-36% del PIL pro capite; per la Sicilia menziona una stima di PIL pro capite inferiore del 7,4% per effetto dell'insularità. I due valori non sono necessariamente frutto dello stesso metodo e non misurano esattamente lo stesso fenomeno: non vanno quindi confrontati come se fossero omogenei.
• Istituto Bruno Leoni. Lo studio «Il costo dell'insularità. Il caso della Sardegna» (Briefing Paper n. 189, 24 agosto 2020), citato negli atti del Consiglio regionale, stima un divario di prodotto associato all'insularità equivalente a circa 5.700 euro pro capite annui (intervallo di confidenza al 95% tra circa 3.800 e 7.600 euro), collegato a una minore produzione annua di circa 9,4 miliardi di euro. È una stima econometrica secondo il modello adottato: non è una misura diretta e incontestabile della spesa aggiuntiva, né un importo da rimborsare a ciascun residente.
• Costi non monetari. Tempi di spostamento più lunghi, minore accesso a sanità, istruzione e servizi essenziali, che incidono sulla qualità della vita e sulla competitività.

Le due fonti principali hanno natura e funzione diverse: lo studio dell'Istituto Bruno Leoni è una ricerca econometrica del 2020, il rapporto OCSE del 2026 è un'analisi internazionale comparativa e metodologica. Nessuna delle due costituisce una misurazione ufficiale unica e condivisa del costo dell'insularità in Sardegna. Le stime concordano sull'ordine di grandezza del problema, ma proprio questa diversità metodologica rafforza la richiesta di una quantificazione istituzionale.

La legge di bilancio 2023 (L. 197/2022) aveva affidato alla Commissione parlamentare per il contrasto degli svantaggi derivanti dall'insularità, con il supporto dell'Ufficio parlamentare di bilancio, il compito di individuare gli indicatori economici per stimare questi costi, entro sei mesi dalla costituzione della Commissione. Secondo il dossier dei Servizi studi della Camera dell'11 marzo 2025, quegli indicatori non risultavano ancora individuati; un documento ufficiale successivo che li individui non è stato rilevato alla data di redazione di questo testo. Senza indicatori ufficiali e condivisi, ogni richiesta di compensazione resta esposta al dubbio sulla misura e alla trattativa caso per caso.

Il riconoscimento costituzionale: portata e limiti

Il nuovo sesto comma dell'art. 119 stabilisce che «la Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall'insularità». Alcune considerazioni sulla sua natura.

Un impegno sull'obiettivo, non sugli strumenti. La norma impegna la Repubblica (Stato, Regioni ed enti locali) a promuovere misure, ma non indica quali, con quali risorse e secondo quali criteri. Secondo una lettura che qui si propone, ha quindi natura in larga parte programmatica: il suo valore effettivo dipende dalla legislazione attuativa e dalle scelte di bilancio.

La collocazione nell'art. 119. Essendo inserita nell'articolo dedicato all'autonomia finanziaria, la norma rischia di essere ridotta a una questione di trasferimenti. Il suo senso pieno emerge solo se letta insieme al principio di eguaglianza sostanziale dell'art. 3, secondo comma. Si tratta di una lettura sistematica della Costituzione, non del contenuto letterale del nuovo comma: rimuovere gli ostacoli che limitano di fatto l'uguaglianza dei cittadini, garantendo diritti di cittadinanza (mobilità, salute, istruzione, lavoro) senza penalizzazioni legate al luogo di residenza.

Il legame con l'art. 13 dello Statuto. Per la Sardegna il principio si affianca a una norma già di rango costituzionale: l'art. 13 dello Statuto speciale, in forza del quale lo Stato dispone un piano organico per favorire la rinascita economica e sociale dell'Isola. Il Piano di Rinascita aveva l'obiettivo, come ricorda il documento del 2018 (cfr. Fonti), di «rendere giustizia ad una Regione italiana rimasta per anni ai margini del progresso economico e sociale del Paese». Oggi però, ed è un aspetto decisivo del problema, si tratta di andare oltre quell'esperienza, evitando che l'insularità sia trattata solo come disagio da compensare, e valorizzandola invece come specificità storica e culturale. La richiesta di maggiori poteri e di una maggiore capacità decisionale della Regione sui processi di sviluppo è una proposta politica legittima, che non discende automaticamente dal testo dell'art. 13 ma che ne rappresenta uno sviluppo coerente.

Il vero nodo è poi la capacità attuativa. Il riconoscimento costituzionale non basta a superare le difficoltà politiche e culturali delle leadership nazionali e regionali nel tradurre i principi in programmazione, bilanci e risultati verificabili.

Stato di attuazione operativa a oggi

Lo stato degli iter e degli atti indicato di seguito si riferisce alle fonti disponibili alla data di aggiornamento (6 ottobre 2026), con la data di ciascun riferimento dove nota.

Il Fondo nazionale per il contrasto degli svantaggi derivanti dall'insularità. Istituito dalla legge di bilancio 2023 (L. 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, comma 806), con due sezioni (investimenti strategici e compensazione degli svantaggi), aveva una dotazione di 2 milioni di euro l'anno per 2023, 2024 e 2025. La legge di bilancio 2025 ha aggiunto 2 milioni per quell'anno, portando il totale a 4 milioni, mentre per il 2026 e il 2027 la dotazione è di soli 200.000 euro annui, importi confermati anche dalla documentazione parlamentare del settembre 2026. Si tratta di un ordine di grandezza simbolico rispetto a un costo dell'insularità che le stime collocano in miliardi: una valutazione di merito, che non modifica il dato contabile.

La Commissione parlamentare bicamerale. Istituita dai commi 808-814 della stessa legge di bilancio (dieci deputati e dieci senatori), ha compiti di ricognizione delle risorse destinate alle isole, individuazione dei settori da compensare, definizione degli indicatori dei costi e proposta di misure, anche in deroga alla disciplina europea sugli aiuti di Stato. Ha svolto un'indagine conoscitiva tra ottobre 2023 e febbraio 2025 e ha approvato la relazione annuale ad aprile 2025.

Il tavolo tecnico-politico Stato-Regione sui costi dell'insularità. Previsto dall'accordo di finanza pubblica del 2019 e insediato nel febbraio 2022, si è riunito per l'ultima volta il 15 marzo 2022. Secondo la Nota di aggiornamento al DEFR 2026-2028 della Regione, non è più stato riconvocato dal Governo nonostante i solleciti (il riferimento puntuale al paragrafo della Nota va riportato nella versione destinata alla pubblicazione). L'accordo dell'ottobre 2024 contiene l'impegno a riconvocarlo; la stessa Nota afferma che «negli ultimi anni nessun passo in avanti è stato compiuto» per dare attuazione al principio.

I 100 milioni annui. La misura, prevista dall'accordo bilaterale del dicembre 2021 (66 milioni per il 2021 e 100 milioni annui a regime dal 2022) e recepita dalla legge 234/2021, è una delle principali misure finanziarie riferite alla Sardegna. L'accordo la qualificava espressamente come acconto sui maggiori oneri dell'insularità: non è dunque un rimborso definitivo, parametrato a un costo già misurato e riconosciuto. La Regione la ritiene insufficiente e chiede un incremento di almeno 300 milioni, con attenzione particolare alla continuità territoriale aerea. Come dato di contesto, nello stesso quadro finanziario la Sardegna concorre al risanamento della finanza pubblica con 306,4 milioni annui fino al 2032, secondo l'accordo del 20 ottobre 2024 e la Nota integrativa del bilancio regionale 2026-2028. I due importi hanno finalità e basi contabili differenti e non sono tecnicamente comparabili; il confronto è legittimo nel dibattito politico, ma non come tra poste omogenee.

Il Fondo perequativo infrastrutturale. Dopo un definanziamento di 3.486 milioni disposto dalla legge di bilancio 2024, è stato ridenominato dal decreto-legge 60/2024 come fondo per il Mezzogiorno, con finalità che includono il contrasto degli svantaggi dell'insularità. Nel bilancio 2025 risultavano disponibilità residue per il 2025, nessuno stanziamento per il 2026 e 100 milioni per il 2027.

La ZES unica. Il Piano strategico approvato con DPCM del 31 ottobre 2024 prevede una sezione dedicata agli investimenti necessari a rimuovere gli svantaggi dell'insularità in Sicilia e Sardegna. È uno strumento utile, ma di natura settoriale e legato all'attrazione di investimenti.

La continuità territoriale. Il nuovo regime di continuità aerea (D.M. 9 settembre 2025, n. 213) è operativo dal 29 marzo 2026 su cinque rotte (Alghero, Cagliari e Olbia verso Roma Fiumicino; Cagliari e Olbia verso Milano Linate), con tariffe più basse e una platea più ampia di beneficiari. Per la rotta Alghero-Milano Linate, secondo le informazioni disponibili, resta applicabile il precedente decreto fino al 24 ottobre 2026; la situazione va verificata sugli avvisi ministeriali aggiornati. Pesano però la continua revisione degli schemi e il tema del trasporto merci (continuità non solo passeggeri), che resta un fattore negativo e preoccupante.

Le proposte di legge. Alla Camera è all'esame la proposta A.C. (Atto Camera) 2173 (Calderone e altri, presentata il 13 dicembre 2024), che introdurrebbe il «fattore insulare» nella produzione normativa in materia di sanità, trasporti, istruzione, lavoro, energia, politiche sociali, fisco e aiuti di Stato, con una legge annuale per la rimozione degli svantaggi e una parte dedicata alle isole minori; la copertura è a carico del Fondo nazionale, mentre il dossier precisa che alcune disposizioni non comportano oneri per la finanza pubblica. Resta una proposta, non una legge vigente, e il suo stato di avanzamento va riportato con la data di riferimento. È inoltre all'esame del Senato il DDL governativo S. 1837 sulla valorizzazione delle isole minori marine, lagunari e lacustri (presentato a marzo 2026), che non disciplina l'insularità delle due isole maggiori; l'iter risulta avviato, con attività consultive già svolte nel giugno 2026. I senatori Meloni e Nicita hanno infine presentato il disegno di legge S. 1514 (3 giugno 2025) per una indennità di insularità (almeno il 10% della retribuzione mensile per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche in Sardegna e Sicilia, almeno il 20% nelle isole minori; credito d'imposta per gli altri lavoratori), assegnato alla 1ª Commissione del Senato il 2 luglio 2026, con esame non ancora iniziato secondo la scheda parlamentare consultata.

Il livello regionale. Il Consiglio regionale ha una Commissione speciale sull'insularità, che ha chiesto un organismo tecnico per l'attuazione dell'art. 119; la Commissione paritetica Stato-Regione, rinnovata a luglio 2025, ha indicato tra i temi prioritari insularità e continuità territoriale.

In conclusione. L'attuazione è avviata sul piano istituzionale ma incompiuta su quello sostanziale: esistono organismi e proposte, mentre mancano indicatori ufficiali, risorse proporzionate al problema e un atto di indirizzo vincolante che applichi il principio a tutte le politiche. È il punto che il documento del 2018 (cfr. Fonti) chiama «atti operativi conseguenti che mancano».

Il livello europeo: che cosa esiste oggi

Art. 174 TFUE. Tra le regioni cui l'Unione deve dedicare particolare attenzione per ridurre i divari territoriali figurano quelle con gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, comprese le regioni insulari. È un riferimento esplicito, ma l'art. 174 non costituisce, da solo, una base generale e autonoma per introdurre qualsiasi misura compensativa: ciò non esclude che l'Unione adotti misure settoriali sulla base delle altre competenze e disposizioni dei Trattati. Manca inoltre una definizione giuridica generale e unitaria di isola, applicabile a tutte le politiche europee: esistono classificazioni statistiche (come quella di Eurostat) e definizioni settoriali.

La Dichiarazione sulle regioni insulari. Allegata al Trattato di Amsterdam (1997), riconosce che le isole soffrono di svantaggi strutturali permanenti e che il diritto comunitario deve tenerne conto, con misure specifiche ove giustificate. Ha natura di dichiarazione politica e interpretativa, non di atto vincolante, ma può assumere un valore interpretativo nel contesto dei Trattati.

Il confronto con le regioni ultraperiferiche. Per queste ultime l'art. 349 TFUE consente al Consiglio di adottare misure specifiche. Nulla di analogo esiste per le isole europee, ed è questo il divario normativo che il Parlamento europeo e le reti delle regioni insulari chiedono di colmare. Resta tuttavia possibile, e già praticata, la previsione di deroghe ed esenzioni per le isole nella normativa settoriale su trasporti, emissioni e aiuti di Stato, richiamate dalla stessa Strategia.

Il Parlamento europeo. Con la risoluzione del 7 giugno 2022 (approvata con 577 voti favorevoli, 38 contrari e 10 astensioni) ha osservato che l'applicazione concreta dell'art. 174 alle isole «è ancora carente» e ha chiesto una strategia dedicata, un piano d'azione europeo e un'agenda politica per le isole. Sono seguite le sollecitazioni delle istituzioni consultive dell'UE: il Comitato economico e sociale europeo, con il parere esplorativo del 18 febbraio 2026, ha chiesto un «Patto per le isole», un atto legislativo dedicato e una clausola di insularità nelle politiche europee.

La Strategia dell'UE per le isole (COM(2026) 520 final, 10 giugno 2026). È il primo quadro strategico dell'Unione interamente dedicato alle isole e riconosce esplicitamente un «costo dell'insularità», richiamando i dati OCSE citati sopra. Si articola in quattro pilastri (sviluppo economico e connettività; sicurezza energetica e transizione verde; comunità, demografia e qualità della vita; sicurezza e preparazione alle crisi) più la governance come elemento trasversale. Tra gli impegni principali:

• valutare, nelle revisioni in corso, le specificità insulari nelle norme sugli aiuti di Stato (GBER, Regolamento generale di esenzione per categoria; orientamenti sugli aiuti regionali; linee guida sull'aviazione) e nelle esenzioni per le isole previste da ETS, FuelEU Maritime e AFIR (strumenti normativi europei per ridurre le emissioni di gas serra, in particolare nei trasporti e nella navigazione);
• avviare un'analisi approfondita sul costo dell'insularità e sulle migliori pratiche, in particolare nei trasporti;
• individuare «in una fase iniziale» le iniziative con impatti differenziati sulle isole, nell'ambito della valutazione d'impatto;
• produrre dati più granulari (indicatori di accessibilità anche sotto il livello NUTS 3);
• prorogare al 2027-2030 l'iniziativa «Energia pulita per le isole UE» e organizzare un evento biennale con le autorità insulari.

Un passaggio è particolarmente rilevante per l'Italia: la Strategia indica tra le buone pratiche di governance anche il riconoscimento formale dello status delle isole nei quadri costituzionali nazionali. Alla Strategia si accompagnano risorse già programmate: i 12,5 miliardi di euro citati dalla Commissione sono investimenti mirati alle isole nell'ambito della politica di coesione 2021-2027, già stanziati nei programmi, e non un nuovo fondo creato dalla Strategia né una dotazione riservata alle isole e liberamente disponibile per nuove compensazioni.

La natura giuridica di questi atti. La Strategia è una comunicazione: orienta l'azione della Commissione e annuncia iniziative, valutazioni e revisioni normative, ma non introduce un diritto generale alla compensazione dei costi dell'insularità né crea diritti o obblighi per gli Stati membri, ai quali si limita a rivolgere «inviti» (ad esempio a includere misure per le isole nei futuri piani nazionali e regionali di partenariato). Esclude inoltre le regioni ultraperiferiche, che hanno una strategia propria.

I rischi in assenza di un riconoscimento vincolante e operativo nel diritto europeo

Il rischio non è che l'Europa ignori le isole, ma che le tuteli in modo discrezionale, variabile e revocabile. In concreto:

Una tutela che dipende dalla volontà politica del momento. Impegni formulati come «valuterà» e «considererà» possono essere ridimensionati dalle priorità successive (difesa, competitività, bilancio). Senza un obbligo giuridico, le isole non hanno strumenti per contestare scelte che le penalizzano.

Aiuti di Stato. Le misure che la Costituzione italiana impone di promuovere (indennità, fiscalità di vantaggio, compensazioni sui trasporti e sui costi dell'energia) devono entrare nelle maglie delle regole UE. La soglia de minimis generale (300.000 euro su tre anni, regolamento (UE) 2023/2831) e i regimi di esenzione sono tarati su un'impresa continentale; la soglia non è però un limite uniforme per tutti gli aiuti pubblici, perché esistono regimi e deroghe differenti secondo la natura della misura e del beneficiario. L'insularità vi entra solo per deroghe puntuali.

Continuità territoriale. I regimi di oneri di servizio pubblico, aerei e marittimi, richiedono il rispetto di condizioni stringenti e l'autorizzazione della Commissione. Il caso sardo mostra l'instabilità che ne deriva: regimi prorogati e riscritti a ogni scadenza, in attesa dell'autorizzazione europea, con ricadute dirette su residenti, imprese e lavoratori.

Politiche climatiche ed energetiche. Le esenzioni previste per le isole da ETS, FuelEU Maritime e AFIR non hanno identici requisiti né ambito di applicazione. Secondo la normativa richiamata dalla Commissione, le esenzioni di ETS e FuelEU Maritime riguardano isole con meno di 200.000 residenti, prive di collegamento stradale o ferroviario con la terraferma e per collegamenti con porti sotto la giurisdizione dello stesso Stato membro; per l'ETS è inoltre prevista una facoltà di esenzione soggetta a specifiche condizioni temporali, mentre l'AFIR contempla esenzioni relative agli obiettivi di fornitura minima di energia elettrica da terra per alcuni porti insulari. Sardegna e Sicilia, con oltre un milione di abitanti ciascuna, restano fuori dalle esenzioni fondate sulla soglia dei 200.000 residenti: la decarbonizzazione del trasporto marittimo può dunque tradursi in maggiori costi per merci e passeggeri, proprio sulle rotte da cui l'Isola dipende. Le revisioni di ETS e AFIR previste nel 2026 sono il momento in cui si decide se queste specificità saranno considerate.

La politica di coesione dopo il 2027. Il prossimo quadro finanziario pluriennale assegnerà ai piani nazionali e regionali di partenariato un ruolo centrale. La Strategia invita gli Stati a inserirvi misure per le isole, ma non li obbliga: senza un riferimento vincolante, la quota destinata alla Sardegna potrebbe dipendere dalla negoziazione interna italiana, nella quale le esigenze insulari competono con quelle del Mezzogiorno, delle aree interne e di altri territori, e dal ruolo che la Regione e le parti sociali avranno nel partenariato. Le considerazioni su questo ciclo hanno natura prospettica: vanno distinte le proposte e gli orientamenti già formalizzati dalle ipotesi politiche e negoziali.

Criteri di ammissibilità e dati. L'accesso alle politiche europee si basa su indicatori (PIL pro capite a livello NUTS, la Nomenclatura delle Unità Territoriali per la statistica, cioè la classificazione dell'Unione europea delle ripartizioni territoriali) che non misurano la discontinuità territoriale. Fino a quando l'Unione non adotterà indicatori di accessibilità e di costo della distanza, l'insularità resterà invisibile nei meccanismi di riparto.

Valutazioni d'impatto non vincolanti. La Commissione si impegna a verificare «in una fase iniziale» gli effetti differenziali sulle isole, ma senza un obbligo formale di «island proofing» (una clausola di insularità) nulla impedisce che nuove norme settoriali ignorino queste specificità.

Il rapporto tra diritto interno e diritto UE. Le misure nazionali compensative devono muoversi nei limiti consentiti dalle norme dell'Unione: il sesto comma dell'art. 119 non può essere invocato per disapplicare il diritto europeo vincolante, e le misure nazionali sono solide solo se compatibili con esso. Proposte come quella dell'A.C. 2173, che prevedono «deroghe» anche alla normativa dell'Unione, rischiano di restare inapplicabili senza un corrispondente riconoscimento a Bruxelles. Il rischio è una «promessa mancata»: un diritto riconosciuto a Roma ma non esigibile nel quadro europeo.

Debolezza negoziale. L'Italia ha due isole maggiori ma non dispone da sola della massa critica per ottenere cambiamenti dei Trattati o dei regolamenti. Senza un'alleanza stabile con gli altri Stati e regioni insulari (Spagna, Francia, Grecia, Malta, Cipro, Croazia e altri), la voce sarda rischia di non essere ascoltata.

Quale riconoscimento europeo? Le strade possibili

Una precisazione utile: oggi non esiste una «Costituzione europea». Il Trattato costituzionale del 2004 non è entrato in vigore e la base costituzionale dell'Unione resta nei Trattati (TUE e TFUE). Riconoscere l'insularità a livello costituzionale europeo significa quindi, in termini giuridici, modificare i Trattati. Le opzioni, in ordine crescente di forza vincolante, possono essere le seguenti:

Clausola di insularità nel diritto derivato. Inserire in regolamenti e direttive settoriali (coesione, aiuti di Stato, trasporti, energia, ambiente) una clausola che imponga di considerare gli effetti sulle isole e consenta deroghe giustificate. È giuridicamente praticabile senza modifiche dei Trattati, partendo dall'art. 174 e dalla Dichiarazione del 1997, purché ancorata alle basi giuridiche settoriali pertinenti. È la strada più realistica nel breve periodo.

Obbligo orizzontale di valutazione territoriale. Rendere vincolante l'«island proofing» (verifica d'impatto insulare) nelle valutazioni d'impatto della Commissione, con indicatori ufficiali di accessibilità e di costo dell'insularità.

Modifica dei Trattati. Aggiungere all'art. 174 o accanto all'art. 349 una base giuridica per misure specifiche in favore delle isole, oppure una clausola orizzontale analoga a quelle che impongono all'Unione di considerare determinati obiettivi in tutte le politiche. È la soluzione più solida, ma richiede la procedura di revisione ordinaria dell'art. 48 TUE (con unanimità e ratifica di tutti gli Stati) e quindi tempi lunghi. Va tenuta aperta come obiettivo politico, senza attenderla per agire.

La strategia più credibile è a due binari: ottenere subito, attraverso le revisioni in corso, clausole e deroghe settoriali; costruire in parallelo il consenso per il riconoscimento a livello di Trattato, facendo leva sul fatto che la Commissione stessa indica il riconoscimento costituzionale delle isole come buona pratica e che l'Italia ha ormai una norma costituzionale da portare come argomento.

Proposte operative

Livello europeo

Le proposte che il Comitato economico e sociale europeo aveva formulato alla Commissione molti anni fa, e che il documento del 2018 (cfr. Fonti) richiama come ancora attuali, vanno aggiornate alla luce della Strategia del 2026. Alcune sono parzialmente recepite; il punto debole è la mancanza di calendario, monitoraggio e vincoli.

• Dal Libro verde alla Strategia, dalla Strategia a un Libro bianco con piano d'azione. La Strategia del 2026 svolge in parte la funzione del Libro verde (disegno di un quadro per le isole nelle diverse politiche). Occorre ora un piano d'azione con calendario definito, indicatori e meccanismi di monitoraggio dei risultati, con il pieno concorso degli attori economici e sociali insulari.
• Sportello unico per le isole. Un punto di accesso che coordini i diversi programmi e strumenti finanziari e che consenta interventi congiunti (trasporti, energia, ricerca, istruzione, sanità, agricoltura, pesca, turismo). La Strategia prevede un dialogo tecnico regolare e un evento biennale,. L'analisi approfondita sul costo dell'insularità annunciata dalla che si può valorizzare in questa direzione.
• Azione pilota di analisi comparativa. Per la Commissione è l'occasione per far entrare nella valutazione i dati sardi, con il coinvolgimento di Regione, università e parti sociali, e per fare dell'insularità un criterio prioritario di attivazione dell'azione comunitaria. Per essere credibile, l'analisi dovrebbe distinguere in modo esplicito gli indicatori di costo diretto dalle stime econometriche della perdita di prodotto e adottare una metodologia comune, in modo da rendere confrontabili i dati delle diverse isole.
• Reti per le PMI e l'innovazione. Trasformare in azioni permanenti le reti di informazione, formazione e valorizzazione delle PMI innovative, riconoscendo il criterio insulare nei progetti e negli strumenti finanziari europei.
• Clausole nelle revisioni in corso. Sostenere, d'intesa con il Governo italiano e con le altre regioni insulari, l'inserimento di specificità insulari nelle revisioni di aiuti di Stato, ETS, FuelEU Maritime e AFIR (anche attraverso una revisione dei requisiti delle esenzioni, oggi fondati sulla soglia dei 200.000 residenti), e un'alleanza stabile con le reti insulari europee (CRPM e Commissione Isole).

Livello nazionale

• Indicatori ufficiali dei costi dell'insularità. Completare il lavoro della Commissione bicamerale con l'Ufficio parlamentare di bilancio, per avere parametri condivisi e aggiornati periodicamente, esplicitando la differenza metodologica tra costi diretti e stime di perdita di prodotto.
• Risorse proporzionate. Rendere il Fondo nazionale coerente con i costi stimati, superando importi simbolici; ripristinare e rendere strutturali i fondi infrastrutturali oggetto di tagli. Inquadrare i 100 milioni annui come acconto, da conguagliare quando saranno disponibili indicatori ufficiali.
• Legge annuale e fattore insulare. Approvare uno strumento che imponga la valutazione dell'impatto insulare nelle leggi e negli atti normativi e un percorso annuale di misure, con copertura finanziaria vera.
• Tavolo permanente Stato-Regione. Riconvocare e rendere stabile il tavolo tecnico-politico sui costi, come previsto dall'accordo di finanza pubblica.
• Continuità territoriale come condizione stabile. Passare da regimi emergenziali a un quadro strutturale per persone e merci, con tariffe e capacità definite e pluriennali, da negoziare con la Commissione.
• Misure per lavoratori e imprese. Valutare strumenti come l'indennità di insularità e la fiscalità di vantaggio, verificandone fin dall'inizio la compatibilità con le regole UE.

Livello regionale

• Responsabilità dell'Amministrazione regionale. Istituire l'organismo tecnico chiesto dal Consiglio regionale; coordinare tutta la programmazione (PRS, fondi europei, FSC, bilancio regionale) con il principio di insularità; rendere conto annualmente dei risultati.
• Capacità amministrativa e di progetto. Evitare che le risorse disponibili restino inutilizzate per carenza di progettazione; rafforzare gli enti locali, come indicato anche dalla programmazione regionale.
• Cooperazione insulare. Consolidare il percorso della Macroregione del Mediterraneo occidentale con Baleari e Corsica, come piattaforma stabile per posizioni comuni verso Roma e Bruxelles.
• Specificità storico-culturale. Accompagnare la richiesta di compensazione dei disagi con quella di un maggiore potere decisionale sui processi di sviluppo, in linea con l'autonomia speciale.

Il ruolo delle parti sociali

L'insularità incide su lavoro, salari, servizi e demografia. La CISL e le altre parti sociali dovrebbero dunque partecipare ai tavoli di monitoraggio e alla definizione degli indicatori, al partenariato dei programmi europei e alla preparazione dei piani nazionali e regionali per il ciclo post-2027. In continuità con l'incontro tra sindacati delle isole europee tenuto a Cagliari nel 2003 e con il convegno del 2018, è opportuno rilanciare un coordinamento sindacale delle isole europee, in raccordo con le sedi europee di rappresentanza.

Le tre direttrici e l'agenda unitaria

• Le direttrici individuate restano valide e vanno lette alla luce dei fatti nuovi: Costituzione italiana e atti operativi conseguenti. Il principio è stato inserito; mancano indicatori, risorse e norme attuative adeguate (sezione «Stato di attuazione operativa a oggi»).
• Confronto europeo per attuare quanto riconosciuto nel Trattato UE. Dopo la Strategia del 2026, la sfida è trasformare impegni politici in clausole vincolanti, nelle revisioni dei prossimi mesi e nel negoziato sul quadro finanziario post-2027 (sezioni «I rischi in assenza di un riconoscimento vincolante e operativo nel diritto europeo» e «Quale riconoscimento europeo? Le strade possibili»).
• Nuova responsabilità istituzionale in Sardegna. La Regione deve usare pienamente gli strumenti che già possiede e presentarsi nei tavoli nazionali ed europei con dati, progetti e un fronte unito.

Queste direttrici non possono prescindere da una valutazione attenta del futuro della politica regionale europea, delle aree svantaggiate e dei casi speciali, della cooperazione transfrontaliera e della dotazione per la coesione. L'iniziativa deve coinvolgere Regione Sardegna, Governo italiano, rappresentanza delle isole europee, Commissione e parlamentari europei, parti sociali sarde e centrali nazionali. Sarebbe utile programmare iniziative unitarie a Cagliari, a Roma e a Bruxelles, con l'apporto di tutti i soggetti istituzionali, politici e sociali, e agganciate alle scadenze già in calendario:

• le revisioni europee in corso su aiuti di Stato, ETS, FuelEU Maritime e AFIR;
• il negoziato sul quadro finanziario pluriennale e sui piani nazionali e regionali di partenariato;
• il rinnovo del regime di continuità territoriale;
• la riconvocazione del tavolo Stato-Regione e i prossimi passaggi parlamentari sulle proposte di legge sull'insularità.

Fonti

Quadro costituzionale e nazionale

• Legge costituzionale 7 novembre 2022, n. 2 (art. 119, sesto comma, Cost.), GU n. 266 del 15.11.2022
• Legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio 2023), art. 1, commi 806 e 808-814
• Legge 30 dicembre 2021, n. 234 (legge di bilancio 2022)
• Decreto-legge 7 maggio 2024, n. 60
• Statuto speciale per la Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3), art. 13
• Commissione parlamentare per il contrasto degli svantaggi derivanti dall'insularità, relazione, Doc. XVI-bis, n. 3, Camera dei deputati; dossier Servizi studi della Camera, 11 marzo 2025
• Proposta di legge A.C. 2173 (Calderone, Castiglione, Fenu, Giagoni), presentata il 13 dicembre 2024
• Disegno di legge S. 1837 sulla valorizzazione delle isole minori marine, lagunari e lacustri, Senato della Repubblica
• Disegno di legge S. 1514 (Meloni, Nicita), indennità di insularità per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche in Sardegna, Sicilia e isole minori, presentato il 3 giugno 2025, assegnato alla 1ª Commissione il 2 luglio 2026
• Decreto ministeriale 9 settembre 2025, n. 213 (continuità territoriale aerea)
• Istituto Bruno Leoni, «Il costo dell'insularità. Il caso della Sardegna», Briefing Paper n. 189, 24 agosto 2020

Quadro europeo

• Commissione europea, EU Strategy for the islands, COM(2026) 520 final, Bruxelles, 10 giugno 2026
• Commissione europea (DG REGIO), comunicato del 10 giugno 2026 sulle prime strategie UE per le isole e le comunità costiere
• OECD, Policy Pathways Beyond the Shoreline: Enhancing Resilience and Innovation in Island Economies, OECD Rural Studies, 25 febbraio 2026
• Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, artt. 174 e 349
• Regolamento (UE) 2023/2831 (aiuti de minimis)
• Dichiarazione n. 30 sulle regioni insulari, allegata all'Atto finale del Trattato di Amsterdam (1997)
• Parlamento europeo, risoluzione del 7 giugno 2022 «Le isole e la politica di coesione: situazione attuale e sfide future» (procedura 2021/2079(INI))

Quadro regionale

• Regione Autonoma della Sardegna, Nota di aggiornamento al DEFR 2026-2028; Nota integrativa al bilancio 2026-2028
• Regione Autonoma della Sardegna, comunicazione del 2021 sull'accordo con il Governo (66 milioni per il 2021, 100 milioni annui dal 2022)
• Accordo Stato-Regione Sardegna in materia di finanza pubblica, 20 ottobre 2024; DPCM 31 ottobre 2024 (Piano strategico ZES unica)
• Mario Medde, «Il riconoscimento dello status di insularità per un nuovo sviluppo», in «Azioni politiche e sociali per lo sviluppo della Sardegna», 3 dicembre 2018